Die Anfang November 1918 in vielen Städten spontan gebildeten Arbeiter- und Soldatenräte stellten in der Frühphase der Revolution von 1918/19 einen erheblichen Machtfaktor dar. Allerdings verfügten sie weder über eine einheitliche Zielsetzung noch über eine übergeordnete Zentrale. Auf Initiative des Berliner Vollzugsrats tagten daher vom 16. bis 21. Dezember 1918 in Berlin rund 500 Delegierte aller deutschen Arbeiter- und Soldatenräte. Zwei Drittel von ihnen waren in der SPD organisiert. Ungefähr hundert rechneten sich der USPD zu. Dem revolutionären Spartakusbund gehörte kaum ein Dutzend Delegierte an.
Die wichtigste zu treffende Entscheidung des Kongresses stand im Dezember 1918 infolge der soliden sozialdemokratischen Mehrheit bereits bei der Eröffnung fest: Das Deutsche Reich sollte nach der Abdankung von Kaiser Wilhelm II. in eine parlamentarische Demokratie übergehen. Auf deutliche Ablehnung stieß der Antrag der radikalen Linken, am Rätesystem als Grundlage einer sozialistischen Republik festzuhalten und den Räten die höchste gesetzgebende und vollziehende Gewalt zuzugestehen. Als Termin für die Wahl zur Nationalversammlung wurde der 19. Januar 1919 festgelegt.
Für die Übergangszeit beauftragte der Kongress einen Zentralrat mit der Wahrnehmung seiner Interessen, die vor allem auf die "parlamentarische Überwachung" des Rats der Volksbeauftragten abzielten. Boykottiert wurde der Zentralrat allerdings von der USPD. Ihre Forderung nach einer legislativen Funktion des Gremiums hatte sich zuvor nicht durchsetzen können. Zwischen den beiden sozialdemokratischen Parteien zeichnete sich der politische Bruch ab, der kurz darauf mit dem Austritt der USPD aus dem Rat der Volksbeauftragten seinen ersten Höhepunkt erlebte.